종교자유정책연구원(이하 종자연)이 3월 28일, 최근 진행중인 서초구청의 강남 대형교회인 ‘사랑의 교회’에 대한 도로점용허가와 관련해 공개질의를 하고 나섰다.

최근 서초구청은 특별시道인 ‘참나리길’ 지하를 사랑의 교회가 예배당으로 이용할 수 있도록 점용 허가를 내려 논란이 되고 있다. 이는 불공정하고 불법적인 지방정부의 재량권 남용행위의 가장 전형적인 사례로 대법원의 입장과도 상반되는 것이다.(대법원 2008.11.27. 선고2008두4985 판결)

이에 따라 종자연은 서초구청을 상대로 국민의 공동재산인 도로부지 지하에 특정종교시설을 건축, 점용하도록 허가한 근거 및 과정, 원상회복의무 고지여부와 점용료의 산정기준 등에 대한 정보공개를 요청하는 공개질의서를 발송했다.

한겨레 등 일간언론의 문제제기에 대해 종자연이 공식적인 문제제기를 함에 따라 ‘사랑의 교회’ 특혜 사건은 또 하나의 심각한 ‘종교 편향 사건’으로 비화할 조짐이다.

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사랑의 교회 신축공사후 달라지는 도로상태.<한겨레 신문 그림 캡쳐>

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사랑의 교회 신축후 전경조감도 갈무리<한겨레 사진 캡쳐>

종자연은 ‘공공도로 지하의 교회예배당 건축 및 점용을 허가한 서초구청의 재량권 남용의 위법성에 관련한 공개질의서’라는 제목의 공문을 통해 “서초구청의 사랑의 교회에 대한 공공도로 지하 예배당 점용허가는 불공정하고 불법적인 지방정부의 재량권 남용행위의 가장 전형적인 사례”라고 규정하고 “이러한 문제를 바로잡지 않는다면 국가(지방정부)가 공정과 정의의 원칙을 저버리는 것이 되고, 이는 결국 국가의 정의수호 임무를 의심하게 만듦으로써 우리 사회가 전반적인 무질서와 갈등으로 피폐해지는 결과를 초래하게 될 것”이라고 경고했다.

종자연은 이번 사건의 핵심적인 문제는 서초구청의 재량권 남용의 위법문제이며, 대법원 판례 등에 상반된 것이라면서, 그 중에서도 가장 중요한 것은 도로점용허가의 경우 이를 통하여 얻게 될 공적 혹은 공공적 이용과 형평성(공정성) 문제라고 지적했다. 서초구청이 공공도로 지하의 점용을 허가함으로써 건축될 시설물은 교회예배당으로서 공적 또는 공공적 이용에 필요하지 않을 뿐만 아니라 오히려 배타적 이용시설이며, 이번 건과 같은 허가행위로 인해 유사한 도로점용허가신청에 대해 형평성(공정성) 문제를 제기한다면 이를 거부할 명분이 없게 될 것이라는 것이다. 종자연은 이로 인하여 대법원 판례에서 우려하는 바와 같이 공공도로 지하의 무분별한 사적사용과 그로 인한 공중 안전의 위해가 점증되는 결과를 초래할 것이라고 경고했다. 종자연은 특히 주차장 등 공공이용 시설이 아닌 명백히 특정 종교의 고유한 종교행사 목적의 시설을 위해 공공도로의 점용을 허가해 준 것으로서 다종교사회인 한국사회에 또 다른 갈등의 불씨를 만들었다는 점에서 이번 문제는 매우 심각한 사안으로 받아들인다고 강조했다.

종자연은 질의서에서 허가과정을 알 수 있는 구체적인 심사기준을 서면으로 답변해줄 것, 국민의 공동재산인 도로부지 지하에 특정 종교시설 건축을 허가한 법률적 근거도 함께 밝혀 줄 것을 요구했다. 또한 서초구청은 금번 점용허가를 결정하는 과정에서 관내 다양한 이해관계자의 의견을 묻거나 구청장의 유관 자문기구 등의 의견을 수렴하였는지에 대해 답변해 줄 것 등을 요청했다.

다음은 종자연이 서초구청에 보낸 공개질의서 전문이다.

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공공도로 지하의 교회예배당 건축 및 점용을 허가한
서초구청의 재량권 남용의 위법성에 관련한 공개질의서

1. 질의의 배경

본『종교자유정책연구원』(이하, 본 연구원)은 종교의 자유와 정교분리를 명시한 헌법의 수호를 위한 제반 정책연구 활동을 수행하고자 설립된 비영리단체입니다. 본 연구원은 특히 헌법에 규정된 정교분리가 ‘×국가의 특정종교에 대한 비선호주의 원칙과 정치와 종교 간 분리의 원칙’×에 입각한 것인 바, 이를 위배하는 불공정한 행정작용이 다발할 경우 결국 정의의 수호라는 국가의 임무를 방기하는 결과를 초래하게 된다는 인식 하에 종교와 관련한 제반 정부정책과 행정작용에 중점을 두어 활동하고 있습니다.

본 연구원에서 금번에 공개질의 하고자 하는 본 건으로 말하자면 불공정하고 불법적인 지방정부의 재량권 남용행위의 가장 전형적인 사례입니다. 이러한 문제를 바로잡지 않는다면 국가(지방정부)가 공정과 정의의 원칙을 저버리는 것이 되고, 이는 결국 국가의 정의수호 임무를 의심하게 만듦으로써 우리 사회가 전반적인 무질서와 갈등으로 피폐해지는 결과를 초래하게 될 것입니다.

2. 본 건의 핵심적인 문제

먼저 질의하고자 하는 본 건을 정의한다면 ‘×공공도로 지하의 교회예배당 건축 및 점용을 허가한 서초구청의 재량권 남용의 위법문제’입니다. 서초구청은 특별시道인 ‘×참나리길’지하를 사랑의 교회가 예배당으로 이용할 수 있도록 점용허가를 해준바 이는 대법원 판례 등에 상반된 것이라 할 수 있습니다.

유사한 대법원 판례(대법원 2008.11.27. 선고2008두4985 판결)를 살펴본다면, 공공도로를 사이에 두고 마주하고 있는 두 교회건물을 연결하는 지하연결통로 개설을 위해 공공도로 지하의 점용을 전제로 하는 건축허가변경 신청에 대해 동대문구청에서 이를 불허했습니다. 이에 대해 교회측이 구청을 상대로 재량권 남용을 이유로 소송을 제기하였으나 대법원은 대법관의 일치된 의견으로 ‘×건축허가변경을 불허하는 (동대문구청의) 처분에 재량권 일탈이나 남용한 위법이 없다’×고 판시한 바 있습니다.

본 판결을 구체적으로 살펴보면 ‘×도로점용허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설권행위로서 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 결정하는 재량행위’×라고 정의합니다.

판결문은 ① 공익적 목적에 제공되어야 하는 이 사건 도로의 일부인 지하부분을 사인인 원고의 독점적•×사적 이용에 제공함으로써 초래되는 형평성 및 관리상의 문제를 감수하면서까지 도로점용허가를 하여 줄 사안은 아니라는 점, ② 피고(동대문구청)나 관내 주민 일반의 공적 혹은 공공적 이용에는 필요하지 아니한 관계, ③ 통로설치를 통해 연결하고자 하는 시설물의 사회•×경제•×문화적 의미가 매우 제한적이며, ④ 오히려 이를 받아들이게 되면 향후 유사한 내용의 도로점용허가신청을 거부하기 어렵게 되어 그 결과 도로지하의 무분별한 사적 사용과 그에 따른 공중안전에 대한 위해가 점증할 것이라는 점 등을 종합하여 동대문구청의 행정 재량행위가 위법하지 않다고 판시하고 있습니다.

이상과 같이 대법원 판례에서도 공공도로 지하의 점용허가에 대해 매우 다각적인 차원에서 허용 여부의 판단 기준에 준하는 문제를 검토, 판시하고 있습니다. 그 중에서도 가장 중요한 것은 도로점용허가의 경우 이를 통하여 얻게 될 공적 혹은 공공적 이용과 형평성(공정성) 문제라고 할 수 있습니다.

이에 비추어 볼 때 서초구청이 공공도로 지하의 점용을 허가함으로써 건축될 시설물은 교회예배당으로서 공적 또는 공공적 이용에 필요하지 않을 뿐만 아니라 오히려 배타적 이용시설이며, 이번 건과 같은 허가행위로 인해 유사한 도로점용허가신청에 대해 형평성(공정성) 문제를 제기한다면 이를 거부할 명분이 없게 될 것입니다. 그로 인하여 대법원 판례에서 우려하는 바와 같이 공공도로 지하의 무분별한 사적사용과 그로 인한 공중 안전의 위해가 점증되는 결과를 초래할 것입니다.

이번 건이 상기한 동대문구청의 판례보다 더욱 심각한 것은 공공도로 지하를 교회 예배당 시설의 건축을 위해 허가해 준 데 있습니다. 주차장 등 공공이용 시설이 아닌 명백히 특정 종교의 고유한 종교행사 목적의 시설을 위해 공공도로의 점용을 허가해 준 것으로서 다종교사회인 한국사회에 또 다른 갈등의 불씨를 만들었다는 것입니다.

3. 정보공개요구 및 공개질의

1) 서초구청, 국토해양부, 행정안전부는 금번 점용을 허가함에 있어서 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향에 부합여부, 지하예배당 부설시 지상 공공도로의 안전성 등을 판단한 구체적 심사기준을 서면으로 답변하여 주시기 바랍니다. 또한 국민의 공동재산인 도로부지 지하에 특정종교시설 건축을 허가한 법률적 근거도 함께 밝혀 주시기 바랍니다.

2) 서초구청은 금번 점용허가를 결정하는 과정에서 관내 다양한 이해관계자의 의견을 묻거나 구청장의 유관 자문기구 등의 의견을 수렴하였는지에 대해 답변하여 주시기 바랍니다.

3) 서울시는 서초구청에 위의 대법원 판례를 들어 도로점용허가에 대해 부정적 의견을 전달하였으나 서초구청은 상급기관인 국토해양부와 행정안전부의 지도 내용을 따랐다고 합니다.(이상 한겨레신문 기사 참조)

그렇다면 서초구청은 국토해양부와 행정안전부에서 지도한 내용의 문건을 서면으로 공개하여 줄 것을 요청드리며 또한 서울시의 부정적인 , 의견과 그 사유(대법원 판례) 등에 대한 판단을 국토해양부와 행정안전부에 재차 요청하였는지도 밝혀주시기 바랍니다.

4) 서초구청은 사랑의 교회에 도로법 43조 1항에서 명시한 “도로를 점용하는 자는 점용기간이 끝났거나 점용을 폐지하면 도로를 원상회복하여야 한다”는 조항을 고지를 하였는지 여부와 단서조항에 해당하는 “원상회복할 수 없거나 원상회복하는 것이 부적당한 경우”에는 어떤 조치를 취하여 공공도로의 공익상 필요성을 충족시킬 것인지 밝혀주시기 바랍니다.

5) 서초구청은 사랑의 교회에서 납부하는 연간 점용료 1억 4천만원의 산정기준을 밝혀주시기 바랍니다.

6) 서초구청은 사찰의 법당, 성당의 성전 등 다른 종교의 시설을 위해서도 금번 참나리길과 유사한 조건의 공공도로 지하의 점용허가를 신청할 경우 이를 허가하여 줄 것인지에 대해 답변하여 주시기 바랍니다.

2011. 3. 28
종교자유정책연구원